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环境侵权公益诉讼制度研究
作者: 王喆  发布时间: 2015/1/21

摘要:近几十年来,随着工业化和城镇化进程的不断加快,经济大步向前发展的同时,各类环境污染事件也逐年增多,环境危机已然侵害到人类生活的方方面,严重影响正常生活的有序进行。环境侵权事件往往波及范围较为广泛,损害到社会公共利益,与一般侵权案件大为不同,有必要建立完善现有环境侵权公益诉讼制度,以保障环境污染发生之后受损的公共利益得到及时补救、环境侵权案件得到有效司法救济。本文以2014年最新修订的《环境保护法》为基础前提,对现有环境侵权公益诉讼制度进行分析研究,将国外已经存在的理论和实践经验同我国司法领域内的具体实际情况相结合,对环境侵权公益诉讼制度的完善和发展提出合理意见建议。

 

关键词:环境侵权;公益诉讼;诉讼主体;司法救济

 

一、绪论

生态环境和人类活动之间的关系既对立又统一,一方面,人类活动从古至今都离不开生态环境,无论是早期的农业耕种还是后期的工业发展都需要以生态环境中一系列的自然资源和各类能源为基础支柱;另一方面,人类活动又会反作用于生态环境,且随着社会经济的发展,尤其是大规模工业化和城镇化步伐的加快,渗透于地球各个角落的人类活动给生态环境带来更多的是负面作用和消极影响。

纵观我国近几十年来经济发展和环境变化,经济效益一直处于首要地位,而环境效益往往容易成为被忽视的对象,两者难以兼顾,无法维持一个较为平衡的状态。因此,环境污染、生态破坏、自然受侵等环境问题已经形成了未来我国发展进程中的一大社会困境,各类环境侵权纠纷的频繁发生,也需要我国适时的集中司法力量来予以及时解决、合理救济。环境侵权案件与一般侵权案件差异明显,其具有构成要件的特殊性、案件起因的复杂性、事件影响的广泛性、保护法益的公共性这四个方面的特征。在多元的纠纷解决机制中,相较于协商、调解、仲裁而言,诉讼更符合环境侵权的救济需要,也更有利于环境侵权的及时处理。进一步来看,由于环境侵权自身的特殊性、复杂性,导致该类案件一旦进入诉讼程序后,纠纷解决的难度较高、时间较长,需要更多的专业知识和物质支持,受害一方仅仅通过普通诉讼程序、依靠自身力量,想要同环境侵权行为实施一方相抗衡,基本不可能实现,建构环境侵权公益诉讼制度是解决该类纠纷的最佳选择。

2014424最终审议通过了新的环境保护法,该部环境基本法经过四次审议,对1989年的环境法作出了全面的修改完善,其中一大亮点就是扩大了环境公益诉讼主体的范围,将民间团体的力量纳入到环境纠纷诉讼处理之中,正式确立了环境保护公益诉讼制度。

    综上所述,在立法层面上最新奠定的法律基础之上,我国确有必要分析学习国外环境侵权公益诉讼制度,结合中国环境侵权案件的司法实践现实,总结经验和教训,完善发展国内现行环境侵权公益诉讼制度的不合理之处。

二、环境侵权公益诉讼制度的内涵

(一)环境侵权公益诉讼制度的概念

1、环境侵权的概念

环境侵权的种类繁多,依据不同的标准,可以划分为不同的类型。现主要依据环境侵权行为实施主体的不同划分为行政机关的行政行为所带来的环境侵权和民事主体的民事行为所造成的环境侵权,本文仅讨论民事环境侵权。

目前,我国环境法和民法等法律法规中并没有对环境侵权的概念进行界定,理论界对此概念也没有形成统一的观点。曹明德教授在其所著的《环境侵权法》一书中将环境侵权定义为:“因行为人污染环境造成他人财产权、人格权以及环境权受到损害,依法应承担民事责任的一种特殊侵权行为。”[①]我比较认同这一定义,简单明了的概括了环境侵权的的要点,即造成损害、危及他人权利后需要承担责任。同时,符合环境侵权的无过错责任原则,还将环境侵权的客体不再局限于财产性利益,关注到人格权以及环境权也可以成为环境侵权的客体。这一点极其符合环境法的发展趋势,虽然现有立法中并没有建立完善的环境权利体系,仅在宪法、民法和环境法中对环境权作出了间接性和附带性的规定,但是未来社会各方对于环境权的重视程度会逐步提高,从立法层面上建构出独立的环境权利体系,环境权将不再依附于其他权利体系,独立的受到保护,独立的得到救济,一旦发生环境侵权案件,将可以依据明确具体的法律法规予以有效解决。

2、环境侵权公益诉讼的概念

由于自然环境具有公共性的特点,绝大多数环境污染和生态破坏侵害的均是社会公众的利益,仅沿用传统的普通诉讼程序、借助国家公权力予以救济所达到的社会效果很不理想。因此,环境侵权纠纷大可借鉴公益诉讼理论,以弥补受害一方专业知识不足,难以和环境侵权实施一方相抗衡的劣势地位。一般来说,公益诉讼的主体较为特殊,仅针对损害社会公共利益的违法行为向法院提起诉讼,但其本身与案件诉求并没有直接利害关系,且诉讼主体资格受到了法律的严格限制。

环境侵权公益诉讼,“即有关环境保护的公益性诉讼,是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受或即将遭受侵害时,法律允许其他的自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。”[②]这一切实维护社会公众环境权益的新型诉讼方式,符合环境侵权影响范围广、受害人数多的特点,更有利于解决纠纷,平衡双方诉讼地位,确实是针对该类案件最为有效的救济途径。

(二)环境侵权公益诉讼制度的特征

环境侵权与一般侵权案件差异极为明显,我国在司法领域很早就注意到了这一差异,从立法层面上予以一定程度的重视,在《侵权法》中专门制定第八章“环境污染责任”,从第六十五条至六十八条对环境侵权作出了具体化的规定。接下来,陈述一下我个人对于环境侵权公益诉讼制度自有特征的理解。

1、环境侵权公益诉讼构成要件的特殊性

环境侵权适用公益诉讼理论来解决纠纷,并不影响其作为环境侵权的本质特征。根据今年最新修订的《环境保护法》第六十四条:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”[③]和《侵权法》第七条:“行为人损害他人民事权益,不论行为人有无过错,法律规定应当承担侵权责任的,依照其规定”[④]、第六十五条:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”[⑤]可见,针对环境侵权法律没有要求存在过错,环境侵权民事责任作为一种特殊的侵权责任,适用无过错责任原则,即不考虑行为人有无过错,只要法律规定应当承担民事责任,行为人即应对其行为所造成的损害承担责任。因此,环境侵权责任的构成要件只有有三个,即实施了污染环境的行为、构成环境损害的事实以及损害与污染环境行为之间存在因果关系。并且,根据《最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十四条规定,因环境污染引起的损害赔偿诉讼实行“举证责任倒置”和《侵权法》第六十六条:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”[⑥]的规定,在环境侵权案件中,只要受害人提供初步证据证明自己受到损害的事实,举证责任就转移到加害人一方,如果加害人不能证明损害后果不是其造成的,那么就可推定加害人的行为与损害事实之间具有因果关系,加害人应当承担民事责任。

环境侵权公益诉讼中适用无过错责任原则,且针对“因果关系”适用举证责任倒置的制度设置十分合理。该类事件中受害一方大多处于弱势地位,除去一般侵权构成要件中的“过错”要求以及由侵权实施一方承担“因果关系”举证不能的不利后果这两点,合理分配了诉讼义务,平衡了诉讼双方的地位,体现了司法的公平正义。

2、环境侵权公益诉讼案件起因的复杂性

留意一下身边新闻报道中各种各样的环境事件,不难发现环境侵权的多样性极为明显,因而,所提起的环境侵权公益诉讼案件的起因也各有不同、复杂多变。从污染物的种类角度出发,有水体污染、大气污染、有毒化学品污染、噪声污染、光污染等等侵害到人体健康、财产权益或者环境权益所引发的案件;从环境侵权的发展阶段而言,有已经发生损害事实、造成实害结果的案件,还有仍然处于持续侵害状态下,对人体健康、财产权益或者环境权益产生危险,有造成损害的可能性的案件。针对环境侵权公益诉讼的这一特征,需要从总体上把握每一起环境侵权,不管案件起因的复杂与否,只要满足环境侵权构成要件的三点、符合我国法定的起诉条件,就理应予以受理。

3、环境侵权公益诉讼事件影响的广泛性

环境侵权公益诉讼一旦发生,将会对社会各界带来广泛的影响,产生深层次的社会效果。以2013年发生的受到各方关注的黄浦江死猪事件为例,该水体污染事件的起因是违法抛弃动物尸体行为,其结果影响的广泛性主要分为以下这三个方面:第一,影响地域的广泛性,违法抛弃养殖死猪的养殖农户集中在浙江嘉兴地区,死猪被抛弃至河流之后,顺流而下进入上海黄浦江流域。这一水体污染波及范围广,跨越了两个省份,后期恢复处理也极为困难,需要上海市会同浙江省制定污染治理办法,环保部门、畜牧部门以及水务部门联合行动,共同承担打捞清洁、水质监察、后期恢复等工作。第二,影响人群的广泛性,根据新闻报道,死猪集中发现于黄浦江二级水源保护区,该区域是上海松江区市民的饮用水的取水区域,数千头死猪漂浮或堆积于此处,对于人口集中的上海市来说,市民饮用水安全所遭受的严重威胁不言而喻,且不仅侵害到市民的清洁水权,还侵害到周边居民所享有的在舒适优美环境中生活的权利。第三,侵害权益的广泛性,此次“江漂死猪”事件,一方面,严重损害了公民的环境权益;另一方面,危及环境安全,污染附近水源、土壤,还会危害社会公共卫生权益,动物尸体被养殖人员随意抛弃或者加工出售、销往市场,有可能人为的加重疫情的大范围传播,波及人类及动物健康,严重影响食品安全。

4、环境侵权公益诉讼保护法益的公共性

“在环境侵权中,不仅有受害方和加害方均可特定的一般侵权情形存在,而且在许多场合,表现为非特定众多污染源的复合污染对相当区域不特定的多数人的多种权益的同时侵害。且侵害对象包括多数人的生命、身体、健康、财产或其他生活上的利益等,甚至还会损及子孙后代;而且一旦出现对人体和环境的损害,往往无法弥补和消除,其公害性较为明显。常见的有工厂大气污染、水污染、等。”[⑦]

与一般侵权案件不同,环境侵权公益诉讼的首要诉讼目的是为了维护社会公众的环境利益,绝非普通诉讼仅限于私人权益纠纷的个案救济。且由于损害环境的行为更多层面上危及的是作为公共资源的自然环境,这些受损的区域环境由多数人共同享有。被侵害对象的公共性就决定了环境侵权公益诉讼案件涉及当事人众多,其所要保护的法益自然也就带有公共性。

三、建构环境侵权公益诉讼制度的必要性和可行性

(一)环境侵权公益诉讼制度的必要性研究

首先,我国经济不断进步的同时,对环境造成的负面影响也显而易见,环境危机频频发生,例如今年泰州1.6忆元天价环境公益诉讼案、福建私排废水8000吨的环境公害案,去年公开审理之后又再度出现的云南昆明东川牛奶河事件。这类直接导致环境公共利益的损害的事件,不能拘泥于旨在维护私权的私益诉讼,而起源于罗马法,旨在主持社会公平正义、维护社会公共利益的公益诉讼恰恰可以满足环境侵权司法救济的需求。“环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护与保全,它不仅在于环境侵害后的赔偿性朴救,更是对损害环境公益行为的抑制和预防。与传统的三大诉讼相比.其目的是保证环境法律的实施,保护社会的环境公共利益不受侵犯,使人们能够在良好、舒适的环境中健康生活。”[⑧]

其次,公民环境权利分为三个主要方面:一是公民参与国家环境行政管理事务的权利;二是公民所享有的在清洁健康、舒适良好的环境中生存生活的权利,主要包括眺望权、通风权、宁静权、清洁水权、清洁空气权等,该项权利是公民环境权的基本组成部分,具有人权的基本属性;三是公民有权对危及其自身合法权益的环境污染破坏行为进行监督、检举以及控告。环境侵权公益诉讼制度的设置有助于公民环境权利在司法实践中的得到切实维护,同时,“环境权”的理论和具体实践相结合,进一步从法律实施上加强了对于公民环境权益的保障。

再者,环境民主原则是环境法的基本原则之一,且环境这一共享资源的保护工作离不开社会公众的参与管理。环境侵权公益诉讼扩大了起诉主体资格的范围,使公民在环境权益的维护中站在了较为主动的地位,提升了公民参与管理环境公共事务的积极性和主动性,不仅维护了环境公益,而且赋予了公民维护环境公共利益的诉权。“无疑,公益诉讼制度极大丰富了社会主义民主的形式,为人民参加国家管理提供了新的途径,对于违反环境保护法律、法规的行为以提起诉讼的方式来直接行使管理国家事务的权力。”[⑨]

可见,“环境侵权行为的特殊性及传统侵权行为救济方式的局限性决定了实行这一制度的必要性。”[⑩]考虑到环境危机的多发、公民环境权利的保障、我国民主制度的建设等诸多方面的因素,我国理应结合具体司法实践的需求,建构符合中国司法特色的环境侵权公益诉讼制度。

(二)环境侵权公益诉讼制度的可行性研究

首先,今年最新修订的《环境保护法》已经将社会环保组织纳入了环境侵权公益诉讼的主体范围之内。同时,根据最新数据统计,截至2012年底,全国生态环境类社会团体有6816,生态环境类民办非企业单位1065个。我国民间环保组织的数量在过去几年之间有了大幅增长,2007年到2012年增长了38.8%。目前,我国民间环保组织已达到7881个。环保组织在环境公益诉讼中所占据的位置越来越重要,仅在2013年一年当中,环保组织以原告身份提起的环境公益诉讼有8,占到了所有环境公益诉讼案件的15%。此外,共有4家环保组织尝试以原告身份提起环境公益诉讼,2012年民间环保组织总数的万分之五。社会环保组织发展的规模化和新法将其环境公益诉讼主体资格法定化均为我国进一步建构环境侵权公益诉讼制度奠定了良好基础。

其次,一直以来较为滞后的环境司法领域有了里程碑式的发展,全国多地法院系统开始正式组建环境资源审判庭,将原本分散于各个审判部门的环境资源案件全部审理,培养了一批善于处理环境案件的专业法官团队,大大提高了环境案件的审判专业化程度。这一做法避免了过去司法实践中存在的环境案件分散处理、审判规律难以把握、不同部门裁判尺度差异大、审判专业化程度不足的问题。早在2011,重庆高院就启动了试点设立专门审判庭,在万州区人民法院和渝北区人民法院分别试点设立环境保护审判庭,实行刑事、民事、行政“三审合一”的审判机制。今年江苏省也开始在全省范围内推行环境资源案件专业化审判,并确定了全省31家基层法院集中承担区域内环境资源案件的审理工作。2014110月,江苏省各级法院受理一审环境形式案件65件,超过2004年至2013年十年全部案件的总和;受理一审环境民事案件152件、一审环境行政案件41件,与去年全年相比都增加了两倍。环境资源审判庭的逐步组建及其取得的不错成果,从根本上为环境侵权公益诉讼制度的建构创造了良好发展空间。

四、完善和发展现行环境侵权公益诉讼制度

(一)环境公益诉讼制度目前的发展概况

公益诉讼理论引入我国后,在实践上已经取得了一定经验,学者认为公益诉讼的立法模式主要包括;“群体诉讼中的集团诉讼模式、实验性诉讼模式、团体诉讼模式、公民诉讼模式、民事公诉模式。”[11]

201311实施的《民事诉讼法法》第五十五条对公益诉讼进行了规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”自此,我国从立法上正式确立了环境公益诉讼制度。[12]可见,目前,我国环境侵权公益诉讼的模式主要采用民事公诉和团体诉讼,排除了公民提起环境侵权公益诉讼的权利。

前者民事公诉模式的主体为“法律规定的机关”,现在司法实践中主要有检察院和国家海洋管理的行政机关。虽然立法上并未明确授予检察院公益诉讼的起诉主体资格,但是宪法在第一百二十九条规定了检察院作为国家法律监督机关的监督权,并且在司法实践中检察院为遏制环境公害提起过公益诉讼已经取得了良好的社会效果,为环境侵权公益诉讼的民事公诉模式提供了实践基础。而根据《海洋环境保护法》和《渔业法》的规定,海洋生态受到破坏、海洋环境遭到污染时,行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出损害赔偿要求,即国家海洋管理局是适格的环境侵权公益诉讼的主体。

后者团体诉讼的主体为“法律规定的有关组织”,根据今年最新修订的《环境保护法》第五十八条的规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”[13]社会环保组织原告资格的确立,无疑是环境侵权民事公益诉讼制度建构的关键所在,环保组织被授予适格起诉主体的资格,可以更好的解决我国因严重污染造成的环境侵权纠纷逐年增多的社会问题。

(二)完善环境公益诉讼制度的意见建议

现针对上述环境公益诉讼制度的发展概况提出意见建议:

第一,尽管检察院代表受害一方提起环境侵权公益诉讼的现象在司法实践中数不胜数,但是《人民检察院组织法》第五条所规定的检察院的具体职能包括公诉、侦查和法律监督,没有明确规定检察院提起环境公益诉讼的职能。仅依据宪法所赋予其的司法监督权来行使该职责,确有于法无据的嫌疑。我国应该根据环境司法实践的现状,修改较为滞后的人民检察院组织法,从立法层面上直接授予检察院环境侵权公益诉讼的起诉主体资格。

第二,新环境保护法针对有权提起环境侵权公益诉讼的社会组织主体资格的限制较为严格,“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”这两项规定将很多规模较小、处于发展初期的社会环保组织排除在了起诉主体范围之外,那么,一些发生在乡镇农村或者偏远地区的案件,因为没有组建符合该法定条件的社会组织或者向符合条件的社会组织寻求救济存有困难,就会选择放弃提起环境侵权公益诉讼。因此,有必要进一步放宽适格社会组织的法定范围,尽可能的保障不同地区不同群体的公共环境权益。

第三,民事诉讼法和环境保护法针对环境侵权公益诉讼制度的规定过于抽象、概括,仅仅为环境侵权公益诉讼构建了一个简易的法律平台,在此平台上环境公益诉讼如何具体化、法定化的操作实施仍有待于完善和发展。“在美国一些州的法律中规定了环境保护公益诉讼制度。如《密执安环境保护法》第2条确认:任何人都享有向法院提起保护环境诉讼的权利,并对减轻经济困难的原告和诉讼费用作了规定。在第3条规定中减轻了原告的举证负担,只要求原告提出‘初步表面证明’,把实质性的举证负担转移到被告一方。”[14]这些细化的实施办法作为参考性意见,可以推动我国通过理论研究、立法互动和司法实践来实现环境侵权公益诉讼制度的建构。

第四,现行的”民事公诉加团体诉讼“的环境侵权公益诉讼的模式实际上赋予了检察院更多的责任。社会环保组织成为合法的环境侵权公益诉讼主体并未免除检察院的主体资格,同时,检察院还需要在其权限范围内向环保部门提出检察建议,切实履行其监督权;对环境侵权实施一方发出停止侵害、恢复环境等检察建议;督促社会环保组织提起公益诉讼。

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献

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[] 陶文敬.环境侵权公益诉讼的必要性研究[J].青年科学(教师版),2014,35(6):126-127.

[] 引自《中华人民共和国环境保护法》第六章法律责任第六十四条.

[] 引自《中华人民共和国侵权法》第二章责任构成和责任方式第七条.

[] 引自《中华人民共和国侵权法》第八章环境污染责任第六十五条.

[] 引自《中华人民共和国侵权法》第八章环境污染责任第六十六条.

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[] 陈泉生.环境法学基本理论[].中国环境科学出版社,20049月第1:276-281

 

[11] 肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究—以中、美、德三国为中心的比较法考察.中国法学.2007年第5.

[12] 引自《中华人民共和国民事诉讼法》第五章诉讼参加人第一节当事人第五十五条,

[13] 引自《中华人民共和国环境保护法》第五章信息公开和公众参与第五十八条.

[14] 徐晓庆.田义文.论环境侵权的公益诉讼救济[J].商业时代.2009年第2.

 

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